Alain Barbanel et Georges Dupuy, journalistes
Comme un jour sans fin, la politique de la ville assortie de son pendant, la rénovation urbaine des quartiers, revient régulièrement sur le devant de la scène médiatique. C’est encore plus vrai après chaque épisode de ces violences urbaines auxquelles la France est désormais confrontée. Celles qui ont éclaté en juin dernier, suite à la mort de Nahel tué par un policier lors d’un contrôle, n’ont pas échappé à la règle. D’autant que personne n’avait compris en juin 2023 pourquoi les émeutiers – de tous les âges – s’en étaient également pris aux locaux communs (écoles et mairies) ainsi qu’aux équipements « sociaux » (médiathèques, centres culturels, maisons associatives)… dont ils n’avaient pas déjà de trop !
Certes, depuis, l’actualité internationale a (provisoirement ?) calmé le jeu. Mais l’annonce par l’État, en décembre dernier, d’une augmentation de près de 10% du nombre des quartiers prioritaires (QPV : quartiers de la politique de la ville. Voir encadré) ne manquera pas de relancer les débats. Les questions qui gênent restent posées. En vrac : la politique de la ville, est-elle un échec cuisant ? À quoi ont servi les milliards qui y ont été injectés ? Où sont-ils passés ?
Grincements de dents
Pourtant, sur le papier, les résultats en matière de rénovation des quartiers sont loin d’être ridicules. Parmi les organismes chargés d’améliorer le cadre de vie des habitants des quartiers populaires, c’est notamment l’Anru (l’Agence nationale de la rénovation urbaine) qui est à la manœuvre depuis la loi 1er août 2003, promulguée à l’époque à la demande des maires et sous l’impulsion de Jean-Louis Borloo, pour mettre en œuvre une politique publique de solidarité nationale à destination de ces quartiers populaires. Objectif avoué : les réinsérer dans la ville et favoriser ainsi cette fameuse mixité sociale qui est plus que jamais d’actualité. « L’Anru a déjà permis d’améliorer le cadre de vie de plus de trois millions d’habitants dans 700 quartiers populaires. Depuis 2004, ce sont 230 000 logements réhabilités ou encore 2 500 équipements publics construits et restructurés », précise sa directrice générale, Anne-Claire Mialot. « Aujourd’hui précise-t-elle, le NPNRU (Nouveau programme national de renouvellement urbain) est doté de 12 milliards destinés à ces projets de rénovations portés par des élus locaux. »
« L’Anru a déjà permis d’améliorer le cadre de vie de plus de trois millions d’habitants dans 700 quartiers populaires. Depuis 2004, ce sont 230 000 logements réhabilités ou encore 2 500 équipements publics construits et restructurés. »
Claire Mialot, directrice générale de l’Agence nationale de la rénovation urbaine
Mais au-delà des chiffres, cette politique publique de rénovation des quartiers, pourtant inédite dans sa démarche partenariale avec les bailleurs, les collectivités locales, les services de l’État et l’Anru, fait grincer des dents sur le terrain et alimente un débat souvent passionné à propos du rapport entre les habitants et ces quartiers dégradés à l’extrême, foyers où la révolte gronde et explose à l’exemple des dernières émeutes. Moyens insuffisants malgré les effets d’annonce ? Besoins sous-évalués en fonction des besoins réels ? Manque de volonté politique ? Pour mieux saisir cette situation incendiaire, qu’une étincelle rallume comme un feu de paille, un travelling arrière s’impose.
L’enterrement du rapport Borloo
Novembre 2017, Emmanuel Macron commande à Jean-Louis Borloo, ancien ministre délégué à la Ville et à la Rénovation urbaine, un rapport sur les banlieues et les « quartiers ». Intitulé : « Vivre ensemble, vivre en grand : pour une réconciliation nationale ». Vaste projet ! Ce rapport prévoit pas moins de 19 programmes ambitieux fixant l’élaboration d’un plan banlieue souhaité par Emmanuel Macron lui-même au moment de sa candidature. Les points abordés brossent large, de la qualité urbaine pour tous à la revitalisation de la « cité éducative », la formation aux savoirs de base, le renforcement des associations, en passant par la lutte contre les discriminations, la protection de la santé ou la création de 200 quartiers d’excellence numérique et d’une Fondation du logement.
Présenté en grande pompe le 22 mai 2018 devant un parterre de 600 responsables territoriaux issus des banlieues, ce vaste projet est pourtant rejeté par le Président de la République au motif que « ça ne marche plus comme ça ! ». Camouflet pour l’ancien ministre centriste et énorme déception des élus locaux qui lui faisaient confiance. Fin de l’histoire.
Rebelote le 9 octobre 2023, quelques mois après les émeutes estivales, le gouvernement par la bouche d’Elisabeth Borne, contre toute attente, toujours devant une assemblée d’élus en demande de mesures fortes, se contente dans une liste à la Prévert, de rappeler les difficultés auxquelles se heurtent les quartiers : forte inflation, dégradation, insécurité… mais toujours sans élaborer un cap et une vision d’une politique à long terme. « Les mesures ne sont jamais là », « aucune ambition pour les quartiers populaires », s’exclament les responsables locaux. Bref, un rendez-vous manqué de trop pour les acteurs du terrain. Un signe qui ne trompe pas : c’est le Conseil national de la Refondation qui se « colle » à l’exercice, remplaçant au pied levé le fameux CIV (Comité interministériel des villes) repoussé à de maintes reprises pour être finalement annulé. « C’est bien le signe que le gouvernement ne parvient pas à regrouper la puissance publique dans son ensemble pour prendre à bras le corps cette question des quartiers qui doit pouvoir regrouper toutes les compétences d’une nation ! » s’insurge un élu local.
L’État, financeur marginal et mauvais payeur
Environ 100 milliards d’euros ont été injectés dans la politique de la ville entre 1977 et 2022. Il faut cependant relativiser puisque ce montant correspond… aux budgets 2023 de l’Éducation nationale et du ministère de l’Intérieur cumulés. Beaucoup d’argent certes, mais on reste finalement loin du compte pour mener une action une qui s’entend sur le long terme. Thomas Kirszbaum, spécialiste du sujet, s’insurge : « Il faut en finir avec cette fable selon laquelle cette politique serait sur-dotée en moyens financiers, ce qui n’est absolument pas le cas ! » Et le sociologue urbain, chercheur associé au Centre d’études et de recherches administratives et sociales (Ceraps, Université de Lille), d’enfoncer le clou : « Le « programme 147 »1Dans le budget de l’État, le plus important est le programme 147. Ce sont des crédits qui sont votés et qui ont atteint en 2023 un peu moins de 600 millions d’euros, après avoir atteint un plancher de 400 millions sous les mandats de Nicolas Sarkozy et de François Hollande. représente à peu près une place de cinéma par habitant et par mois, ça donne un ordre d’idée. »
« Il faut en finir avec cette fable selon laquelle cette politique serait sur-dotée en moyens financiers, ce qui n’est absolument pas le cas ! »
Thomas Kirszbaum, sociologue urbain
Cruelle vérité : l’État, qui parle fort et haut, est, en fait, un financeur tout à fait marginal. Qui plus est, un très mauvais payeur, toujours prêt à reporter ses contributions. Ces vingt dernières années, selon les rapports de la Cour des comptes et de l’Assemblée nationale, la puissance publique a seulement investi 100 millions d’euros par an dans le plan Borloo. Soit 4 milliards d’euros, au total, une goutte d’eau comparée aux 60 milliards dépensés dans ces quartiers sur la même période par les organismes HLM. Vient ensuite la Foncière Logement. Mais l’État a pris la mauvaise habitude de puiser dans les fonds de cet organisme qui gère l’ancien « 1% logement », limitant d’autant ses capacités d’investissement.
Une situation très dégradée
Peu importent les tours de passe-passe de Bercy ou le qui paye quoi. Le feu est au lac. Déjà en 2020, La Cour des comptes tirait la sonnette d’alarme : « L’attractivité des quartiers ne s’est pas vraiment améliorée. » Un très joli euphémisme. Sur le terrain, la pantalonnade entourant l’enterrement du rapport Borloo et la réunion larvée du CIV a été d’autant plus mal vécue que la situation des quartiers s’est dégradée d’année en année. Les chiffres hurlent. En 2015, soit près de 40 ans après les premiers pas de la politique de la ville, l’Insee dresse le tableau impitoyable de l’extrême pauvreté monétaire des zones prioritaires. À cette date, deux millions de leurs habitants vivent sous le seuil de pauvreté. Avec des taux s’échelonnant entre 37% en Ile-de-France et 47% en Paca. Mais en général, le niveau de vie médian des quartiers est de 35% inférieur à celui des unités urbaines les englobant.
Le profil socio-économique de la population, lui aussi, n’a pas vraiment évolué au fil des ans. On y retrouve plus de jeunes et de familles nombreuses et monoparentales qu’ailleurs. Faiblement diplômés, les résidents, qui cumulent les déficits de formation et de qualification, rencontrent plus qu’ailleurs des difficultés pour trouver un travail. D’autant que certains recruteurs tiquent à l’énoncé de leur adresse. Il n’est alors pas étonnant que le taux de chômeurs y soit trois fois plus élevé que dans les autres quartiers de la même ville.
Enfin, cette population déjà fragile est sous-équipée. Le rapport de juillet 2020 de la Commission économique du Sénat est éloquent : 40% des résidents n’ont pas de crèche à disposition. Les deux tiers d’entre eux ne possèdent aucun bureau de l’ancien Pole Emploi à moins de 500 mètres de chez eux. Les bibliothèques sont un tiers moins nombreuses qu’ailleurs et, avec 50% de médecins spécialistes en moins, les QPV sont de vrais déserts médicaux
Émilie Sarrazin tire le signal d’alarme : « En dehors du manque flagrant de services et d’équipements publics, tout ce qui permettait d’introduire de l’humain dans le cadre de vie des quartiers est en recul. » Cette ancienne directrice de Résovilles, une organisation qui accompagne neuf Conseils citoyens installés dans les quartiers prioritaires de Nantes, décrit l’abandon progressif des habitants par les corps intermédiaires. Alors que dans les années 70-80, le PC et le PS cogéraient et animaient des quartiers entiers, leur perte de substance s’est traduite par leur retrait et le repli des résidents sur eux-mêmes. La nature ayant horreur du vide, le terrain laissé en jachère a été occupé par des éléments perturbateurs religieux ou criminels. D’autant que la police de proximité a, elle aussi, disparu du paysage. La baisse des moyens financiers du secteur social n’a pas arrangé les choses. Amicales laïques dissoutes, postes d’animateurs des rues supprimés, milieu associatif en dégénérescence ? Tous les observateurs notent une perte grave de contact avec le terrain. « On ne connait plus les gens », souligne un professionnel. Enfin, la crise économique et le Covid sont venus également accentuer l’isolement socio-économique. Émilie Sarrazin analyse : « Ce qu’il y a de terrible, c’est que les Français ont tendance à penser qu’on dépense un « pognon de dingue » dans les quartiers populaires mais ce sont pour l’essentiel des dépenses urbaines, pas sociales. »
« Ce qu’il y a de terrible, c’est que les Français ont tendance à penser qu’on dépense un « pognon de dingue » dans les quartiers populaires mais ce sont pour l’essentiel des dépenses urbaines, pas sociales. »
Émilie Sarrazin, ancienne directrice de Résovilles
Place aux habitants ?
Une majorité d’acteurs de terrain font le même constat : il est temps de redresser la barre, de donner leur place aux habitants trop négligés depuis trop longtemps. Moitié responsable, moitié bouc émissaire, l’Anru, le guichet unique destiné à lutter contre la dispersion des investissements, est accusée d’avoir préféré l’urbain à l’humain. Si ce rééquilibrage est réclamé depuis quelques années, 2024 devrait être l’année de sa mise en œuvre avec la signature des nouveaux contrats de ville entre l’État et les collectivités locales, renouvelables en 2024 courant jusqu’en 2030.
Emmanuel Heyraud2Emmanuel Heyraud, La politique de la ville : Réussir les programmations 2024-2030 (3e édition), Boulogne-Billancourt, Berger Levrault, 2023. À la veille des Jeux olympiques et paralympiques, ce guide très complet est une aide à la décision et une référence pour les acteurs souhaitant engager des politiques de cohésion sociale et urbaines ambitieuses et innovantes., délégué général de France urbaine, une association d’élus des grandes agglomérations représentant 30 millions d’habitants, n’est pas tendre avec la puissance publique : « On s’est certes beaucoup occupé du bâti et des murs ces vingt dernières années avec l’Anru mais pas assez des destins, des personnes. » Et de décrire qui se cache derrière les murs refaits et repeints à neuf : « ces familles, ces pères et mères, ces adolescents et ces enfants qui ont parfois des difficultés avec le Français, qui cumulent les handicaps pour accéder à la formation et/ou l’emploi, dont le quartier est mal raccordé aux centres villes et qui, pour certains, continuent à être victimes de discriminations. »
Les enjeux sont capitaux. Peut-on abandonner 5,5 millions d’hommes et de femmes, jeunes et vieux dans des quartiers synonymes de ghettos, de trappes à pauvreté et de concentration d’inégalités ? Mais un train peut en cacher un autre. Restaurer une cohésion sociale bien mal en point est une étape indispensable pour arriver à l’objectif final de la politique de la ville : la mixité sociale. Comprenez : un tissu humain socialement équilibré. Où le voisin d’à-côté peut vous montrer que l’ascenseur social n’est pas un rêve. Mais, pour l’heure, les habitants des QPV qui réussissent à tirer leur épingle du jeu ne songent qu’à quitter rapidement leur environnement délabré. Le drame est qu’ils sont remplacés par des travailleurs pauvres, des chômeurs ou des immigrés précaires entre les précaires. Un phénomène qui contribue à l’appauvrissement de certains quartiers et accentue le repli des habitants sur eux-mêmes.
« On s’est certes beaucoup occupé du bâti et des murs ces vingt dernières années avec l’Anru mais pas assez des destins, des personnes. »
Emmanuel Heyraud, délégué général de France urbaine
Vers un rééquilibrage… en douceur !
Comment inverser la tendance ? Johann Sandler, conseiller en charge de la politique de la ville à France urbaine, commente : « Faire venir ou revenir les classes moyennes, et organiser la mixité sociale suppose d’avoir répondu à cette question : comment arriver à faire rester ceux qui sont devenus capables d’enrichir le quartier ? Si ceux-là restent, les autres arriveront. » Selon lui, le minimum serait déjà de donner aux quartiers les chances de se normaliser en matière de formation, de culture, de transports et de services publics. D’accéder au pacte républicain avec les mêmes droits que les autres.
Bonne nouvelle tout de même qui permet de regarder le verre à moitié plein : le rééquilibrage en faveur de l’humain a déjà commencé. Bien sûr, ce n’est pas encore une lame de fond. Mais depuis deux ou trois ans, les programmes se multiplient, dont certains ont déjà été largement dupliqués. Ainsi, 208 « cités éducatives » offrent, aujourd’hui, à un million de jeunes des quartiers une continuité éducative de la crèche à l’insertion professionnelle. En coordination avec les parents, la protection sociale et les professionnels de la santé et du sport. De même, « Entrepreneuriat Quartiers 2030 », lancé par l’État en octobre 2023 avec le concours financier de la Caisse des dépôts et de la banque des Territoires, veut renforcer l’action du programme « Entrepreneuriat pour tous » dans la détection, l’accompagnement et le financement des entrepreneurs des quartiers.
Au-delà des grands programmes, des crédits spécifiques d’un montant de 600 millions d’euros devraient contribuer à financer les volets insertion et accompagnement social. L’idée est que les nouvelles actions s’adaptent aux besoins locaux en remontant des quartiers avec la participation des habitants. De l’acquisition du Français à l’accès aux transports en passant par la lutte contre les discriminations et la formation, la liste des manques à combler est longue. Sortir les QPV de leur situation actuelle et mettre en place les conditions d’une réelle mixité sociale coûtera cher.
Une baisse prévisible des investissements
Quid alors des annonces du Président de la République concernant les « Quartiers 2030 » durant la campagne présidentielle de 2022 ? Emmanuel Heyraud de France urbaine s’inquiète du manque de suivi. « Les annonces n’ont pas vraiment trouvé de concrétisation » souligne t-il, en ajoutant : « Les contrats de ville 2024-2030 qui s’apprêtent à être signés entre les préfectures et les collectivités ne sont pas marqués par un volontarisme particulier de l’État. Ils seront signés au forceps, alors que les précédents contrats 2014-2020 ont été prorogés deux fois sans grand problème. »
Certes le Conseil interministériel de la ville a annoncé fin octobre plusieurs mesures positives, dont la création d’un fonds de 300 millions d’euros en faveur des associations pour mobiliser les publics les plus éloignés de l’emploi. Et après ? Les craintes les plus fortes concernent le financement de ces nouvelles opérations et de l’activité de l’Anru confrontée à l’augmentation du coût de la construction. « L’enveloppe budgétaire du programme 147 suscite de fortes inquiétudes », note, en gras, le rapport de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finances 2024. Avec l’arrivée de 70 quartiers prioritaires supplémentaires le budget global de la politique de la ville sera-t-il revu à la hausse ou assistera-t-on de facto à une répartition en l’état ? Ce qui provoquerait une baisse prévisible des investissements. Et si oui, lesquels ?
Dans ces conditions, certains élus craignent que l’État ne déshabille Paul pour habiller Pierre. Ainsi, les « bataillons de la prévention » recrutés en 2022 pour prévenir la délinquance juvénile et renforcer les liens avec les habitants dans 45 QPV « chauds » ont senti le vent de la faux. Les crédits dégagés par leur suppression devaient financer la généralisation des « Cités éducatives ». Les bataillons étaient notamment accusés de n’avoir pas prévenu les émeutes de l’été 2023. Johann Sandler de France urbaine plaide pour eux : « La vérité c’est qu’en juin 2023, les quartiers qui bénéficiaient de leur présence s’en sont mieux sortis que les autres ! »
QPV : Nouvelle donne en 2024
Tous nos vœux de bienvenue ! Le 1er janvier 2024, la France urbaine s’est enrichie de 111 nouveaux QPV – comprenez les Quartiers prioritaires de la politique de la ville – alors que 40 d’entre eux sortaient de la liste des éligibles parce qu’ils avaient moins de 10 000 habitants ou que leur revenu par habitant dépassait les 60% du revenu médian national retenu par la loi. Par ailleurs, 960 voyaient leur périmètre évoluer tandis que 291 restaient inchangés. Ainsi, en 2025, quand tous les sites élus auront été mis à jour, la France comptera 1 362 quartiers prioritaires en France métropolitaine et quelques 200 pour l’Outre-Mer. Au total 200 000 habitants viendront rejoindre les 5,4 millions de Français qui habitaient dans un quartier sensible en 2018 (soit, 8,5 % de la population française globale), répartis pour une grosse moitié en Ile-de-France, Nord-Pas-de-Calais-Picardie et Paca.
